美國和歐盟金融制裁的威力，根源在于美元、歐元是世界上最主要的結(jié)算貨幣和儲備貨幣。美元和歐元在全球的主導(dǎo)地位，在短期內(nèi)是沒有其他貨幣可以撼動的。因此，對于美國、歐盟的主要敵人或競爭對手而言，為有效應(yīng)對美國和歐盟的金融制裁，僅僅復(fù)制、替代SWIFT系統(tǒng)是遠遠不夠的。

近期，俄烏邊境緊張局勢升溫，歐美國家的政府官員威脅俄羅斯，如俄羅斯軍隊入侵烏克蘭，將對其進行史無前例的制裁，包括SWIFT(環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會,Society for WorldwideInterbank Financial Telecommunications,簡稱“SWIFT”)制裁[1]。很多西方媒體認為，SWIFT制裁是核武器，如使用，將對俄羅斯經(jīng)濟有毀滅性的影響[2]。什么是SWIFT制裁？SWIFT制裁威力為什么這么大？西方是否曾使用過SWIFT制裁？如何應(yīng)對SWIFT制裁？在中美戰(zhàn)略競爭不斷加劇、美國不斷加大對中國制裁力度的情況下，我們需要深入研究SWIFT制裁。

01

什么是SWIFT制裁

（一）SWIFT及SWIFT制裁

SWIFT成立于1973年，總部位于比利時布魯塞爾，在全球設(shè)有26個代表處，是國際銀行同業(yè)間的非營利性的合作組織，負責(zé)管理SWIFT系統(tǒng)，為銀行及其他金融機構(gòu)、企業(yè)提供安全的金融信息傳輸服務(wù)。2019年，全球200多個國家和地區(qū)的11000多家銀行及其他金融機構(gòu)、企業(yè)使用SWIFT系統(tǒng)進行金融信息傳輸。2021年，SWIFT系統(tǒng)每天處理的金融信息4200 萬條。SWIFT對于全球金融業(yè)而言，具有戰(zhàn)略性意義。

SWIFT制裁是指SWIFT切斷某個金融機構(gòu)或某個國家的金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)之間的聯(lián)系，使之無法通過SWIFT系統(tǒng)進行金融信息傳輸。截至2022年2月15日，SWIFT已經(jīng)切斷了部分伊朗、朝鮮的金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)之間的聯(lián)系。

（二）SWIFT制裁的威力

SWIFT系統(tǒng)是全球最重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施之一，是全球最主要的金融信息傳輸平臺，全球金融機構(gòu)依賴SWIFT系統(tǒng)進行快捷、安全和標(biāo)準(zhǔn)化的金融信息傳輸，以促進、保障跨境支付、證券交易和貿(mào)易融資等。切斷金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)之間的聯(lián)系，實際上就切斷了金融機構(gòu)與全球銀行系統(tǒng)間的聯(lián)系。如一家金融機構(gòu)無法使用SWIFT系統(tǒng)，則其基本上無法進行跨境收付款，進而影響到國際貿(mào)易。俄羅斯前財政部長阿列克謝·庫德林在 2014 年9月曾估計，將俄羅斯排除在SWIFT系統(tǒng)之外將在一年內(nèi)導(dǎo)致俄羅斯經(jīng)濟萎縮5%[3]。在伊朗中央銀行和伊朗金融機構(gòu)被踢出SWIFT系統(tǒng)之后，伊朗損失了近一半的石油出口收入和30% 的對外貿(mào)易[4]。

02

如何進行SWIFT制裁

（一）SWIFT對待制裁的立場

SWIFT表示，SWIFT作為具有系統(tǒng)性全球特征的公用事業(yè)公司，無權(quán)做出制裁決定，也不會因政治壓力而單方面將機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)斷開連接；作為一家比利時實體，將完全遵守所適用的歐盟和比利時法律法規(guī)，包括歐盟制裁法律法規(guī)[5]。SWIFT分別在2004年、2014年和2021年，先后拒絕過部分機構(gòu)、利益團體、政客將緬甸、俄羅斯、以色列以及白俄羅斯金融機構(gòu)踢出SWIFT系統(tǒng)的請求[6]。

（二）SWIFT根據(jù)歐盟制裁法律法規(guī)切斷伊朗和朝鮮金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)間的聯(lián)系

2012年3月15日，SWIFT依據(jù)歐盟理事會對伊朗的制裁決定，切斷了受歐盟制裁的伊朗金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)間的聯(lián)系，不再為受歐盟制裁的伊朗金融機構(gòu)提供金融信息傳輸服務(wù)[7]。2016年1月16日，伊朗核協(xié)議正式執(zhí)行，歐盟理事會取消了與伊朗核相關(guān)的制裁。2016年1月17日，SWIFT發(fā)表聲明稱，鑒于歐盟理事會已經(jīng)取消了對部分伊朗金融機構(gòu)的制裁措施，SWIFT將采取措施，以使被歐盟解除制裁的伊朗金融機構(gòu)能夠重新連接到SWIFT系統(tǒng)[8]。

2017年3月8日，SWIFT根據(jù)比利時政府的要求，切斷了受聯(lián)合國安理會制裁的三家朝鮮銀行與SWIFT系統(tǒng)間的聯(lián)系[9]。2017年3月17日，SWIFT更進一步，切斷了沒有被聯(lián)合國安理會或歐盟理事會制裁的四家朝鮮銀行與SWIFT系統(tǒng)間的聯(lián)系。SWIFT表示，上述四家朝鮮銀行不符合SWIFT的會員標(biāo)準(zhǔn)[10]。至此，朝鮮的金融機構(gòu)完全被踢出了SWIFT系統(tǒng)。

（三）美國脅迫SWIFT停止為伊朗金融機構(gòu)提供金融信息服務(wù)

SWIFT是一家比利時實體，美國制裁法律法規(guī)并不能直接禁止SWIFT與美國制裁對象間的往來，但是，美國制裁法律法規(guī)可以授權(quán)美國行政機構(gòu)對為美國制裁對象提供服務(wù)的SWIFT進行次級制裁。《伊朗威脅消減及敘利亞人權(quán)法》(Iran ThreatReduction and Syria Human Rights Act of 2012) 授權(quán)美國總統(tǒng)對向伊朗中央銀行以及特別指定國民和被凍結(jié)人士名單（Specially Designated Nationals And Blocked Persons List，簡稱“SDN名單”）中的伊朗金融機構(gòu)提供服務(wù)的金融信息服務(wù)提供商，包括SWIFT，進行次級制裁[11]。在特朗普政府單方面退出伊朗核協(xié)議后的2018年10月22日，美國前財政部長姆努欽建議SWIFT盡快切斷與SDN名單中的伊朗銀行間的聯(lián)系，如果SWIFT為SDN名單中的伊朗銀行提供服務(wù)，將會被認定違反美國的經(jīng)濟制裁法律法規(guī)[12]。

2018年11月8日，盡管歐盟沒有退出伊朗核協(xié)議，但SWIFT屈服于美國的制裁壓力，不得不切斷了重新被納入SDN名單中的伊朗金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)間的聯(lián)系；對此，SWIFT表示，在特殊情況下，如果更廣泛的全球金融體系的穩(wěn)定性和完整性的利益受到威脅，SWIFT可能還需要限制客戶使用SWIFT系統(tǒng)[13]。

03

俄羅斯為應(yīng)對SWIFT制裁所做的準(zhǔn)備

2014年，為了替代SWIFT系統(tǒng)以應(yīng)對美國、歐盟對俄羅斯的制裁，俄羅斯的中央銀行-俄羅斯銀行創(chuàng)立了俄羅斯銀行金融信息系統(tǒng)（Financial messagingsystem of the Bank of Russia，簡稱“SPFS系統(tǒng)”），SPFS系統(tǒng)復(fù)制、模擬了SWIFT系統(tǒng)。截至2021年11月10日，SPFS系統(tǒng)有400個使用者[14]。SPFS系統(tǒng)的使用者主要為俄羅斯的銀行，還包括亞美尼亞、白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和瑞士等國的23家銀行，但不包括在俄羅斯經(jīng)營業(yè)務(wù)的、主要的非俄羅斯銀行，如德意志銀行、意大利裕信銀行等[15]。另外，2020年，SPFS發(fā)送了近 1300 萬條金融消息；截至2021年5月，20%的俄羅斯境內(nèi)轉(zhuǎn)賬通過SPFS完成[16]。相比較于SWIFT系統(tǒng)，在使用者的數(shù)量、使用頻率、使用范圍等方面，SPFS仍然相形見絀。

04

相關(guān)評述

（一）在制裁方面，SWIFT無法保持獨立性

一方面，SWIFT是一家比利時實體，需要遵守歐盟的制裁法律法規(guī)，因此，SWIFT可以成為歐盟對外制裁的工具；另一方面，盡管SWIFT一再聲稱其在政治上是中立的，不會因政治壓力而單方面踢出某些機構(gòu)，然而，在美國制裁壓力下，SWIFT是無法保持獨立性的，也就成了美國可以利用的制裁工具。因此，對于暫未被實施SWIFT制裁的美國、歐盟的競爭對手或敵人而言，SWIFT制裁始終是懸在頭上的達摩克利斯之劍。

（二）應(yīng)對美國、歐盟的金融制裁，僅僅復(fù)制、替代SWIFT系統(tǒng)是遠遠不夠的

SWIFT系統(tǒng)只是金融信息傳輸平臺，僅僅是美國、歐盟主導(dǎo)的全球金融體系的一部分。跨境匯款除了需要建立金融信息傳輸系統(tǒng)外，還需建立資金結(jié)算系統(tǒng)和清算系統(tǒng)，更需要有穩(wěn)定的、在國際上廣受歡迎的結(jié)算貨幣。美國和歐盟金融制裁的威力，根源在于美元、歐元是世界上最主要的結(jié)算貨幣和儲備貨幣。美元和歐元在全球的主導(dǎo)地位，在短期內(nèi)是沒有其他貨幣可以撼動的。因此，對于美國、歐盟的主要敵人或競爭對手而言，為有效應(yīng)對美國和歐盟的金融制裁，僅僅復(fù)制、替代SWIFT系統(tǒng)是遠遠不夠的。

注釋：

[1] https://edition.cnn.com/2022/01/25/politics/us-working-with-allies-on-energy-russia-ukraine/index.html

[2] https://edition.cnn.com/2022/01/26/investing/swift-russia-ukraine/index.html

[3] https://tass.com/economy/749754

[4] https://carnegiemoscow.org/commentary/84634

[5] https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions

[6] https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46843

[7] https://www.swift.com/insights/press-releases/swift-instructed-to-disconnect-sanctioned-iranian-banks-following-eu-council-decision

[8] https://www.swift.com/insights/press-releases/update_iran-sanctions-agreement

[9] https://money.cnn.com/2017/03/08/investing/north-korea-banks-swift-ban/index.html

[10] https://www.ibtimes.co.uk/all-north-korean-banks-are-now-cut-off-swift-digital-backbone-international-finance-1612110

[11] Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act of 2012 Section220

[12] https://www.rt.com/business/441904-iran-swift-mnuchin-sanctions/

[13] https://www.swift.com/about-us/legal/compliance-0/swift-and-sanctions

[14] https://www.cbr.ru/Content/Document/File/72210/pres_11102021.pdf

[15] https://www.russia-briefing.com/news/spfs-russia-s-alternative-to-swift.html/

[16] https://carnegiemoscow.org/commentary/84634